Gebhard Kirchgässner

Zur Reform der Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern: Was kann Deutschland von der Schweiz lernen?

28 pages · 7.88 EUR
(14. Januar 2008)

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Aus der Einleitung:

Die Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern sind in Deutschland seit langem reformbedürftig. Dies wird u.a. an den in den letzten Jahren stark angewachsenen Schuldenbergen des Bundes sowie einiger Bundesländer deutlich. Auch wenn mit den Kosten der Vereinigung einiges entschuldigt werden mag: Es ist trivial, dass die Entwicklung der vergangenen Jahrzehnte nicht nachhaltig ist. Da alles dafür spricht, dass diese Entwicklung auch durch ungeeignete staatliche Strukturen mitbewirkt wurde, wäre es sinnvoll, diese Strukturen anzupassen. Der deutsche Föderalismus hat insbesondere auf der Einnahmenseite eine einzigartige Struktur. Einerseits haben die einzelnen Länder fast keine Möglichkeit zur Gestaltung ihrer eigenen Einnahmen; da ihre Steuereinnahmen sich aus den Gemeinschaftssteuern ergeben, müssen alle Entscheidungen darüber von Bundestag und Bundesrat, d.h. vom Bund und von der (gewichteten) Mehrheit der Länderregierungen gemeinsam getroffen werden. Insofern könnte man annehmen, dass der Bund in dieser Hinsicht sehr stark und die Länder sehr schwach sind. Schließlich ist der Bundesrat formal eine Institution des Bundes. Tatsächlich aber ist der Bund für sich betrachtet nicht weniger schwach als die Länder: Sieht man einmal von der Mineralölsteuer und der Tabaksteuer (sowie vom Solidaritätszuschlag bei der Einkommensteuer) ab, hat er ebenfalls keine nennenswerten eigenen Steuereinnahmen, da er beim Aufkommen der Gemeinschaftssteuern wiederum auf die Zustimmung der Bundesländer angewiesen ist. Der Bund ist somit schwächer, als es auf den ersten Blick erscheinen mag, während die Länder zwar einzeln schwach, aber in ihrer Gesamtheit außerordentlich stark sind; wegen ihrer Einflussmöglichkeiten auf die Bundesfinanzen sind sie vermutlich stärker als die Gliedstaaten in jedem anderen föderalen Staat. Wie die Entwicklung zumindest der letzten Jahrzehnte zeigt, scheint sich diese Art der ,checks and balances‘ jedoch je länger desto weniger zu bewähren. Eine (partielle) Entflechtung ist nicht nur bei den Ausgaben angesagt, wie sie im Rahmen der Föderalismusreform I erfolgt ist, sondern auch bei den Einnahmen. Dies ist der Auftrag der Föderalismusreform II, die derzeit von einer gemeinsamen Kommission von Bundestag und Bundesrat verhandelt wird. Wieweit dabei tatsächlich die grundlegenden Probleme des deutschen Föderalismus angegangen werden, bleibt abzuwarten.

Wenn eine solche Reform durchgeführt werden soll, empfiehlt es sich, auch über die eigenen Grenzen hinweg zu schauen und die Erfahrungen anderer Länder zu berücksichtigen. Interessant ist in dieser Beziehung insbesondere die Schweiz. Sie kennt ein ganz anderes System des Föderalismus, welches demjenigen der Vereinigten Staaten ähnlich ist. Gerade aus dem Vergleich dieser beiden sehr unterschiedlichen Systeme lässt sich vieles lernen.2 So kann man zum einen in der Schweiz die Auswirkungen eines innerhalb eines Staates bestehenden Steuerwettbewerbs untersuchen. Ein solcher Wettbewerb besteht in Deutschland heute (in begrenztem Umfang) zwischen den Gemeinden; es gibt aber auch Vorschläge, einen solchen Wettbewerb zwischen den Bundesländern zu ermöglichen. Was wäre zu erwarten, wenn solche Vorschläge realisiert würden? Zudem haben in der Schweiz der Bund sowie eine Reihe von Kantonen institutionelle Regelungen zur Eindämmung der öffentlichen Schulden, sog. ,Schuldenbremsen‘ eingeführt, die insbesondere auf der Ebene der Kantone sehr erfolgreich sind. Inwieweit können solche Regelungen auf Deutschland übertragen werden? Dies sind zwei von mehreren Fragen, auf die im Folgenden eine Antwort gefunden werden soll. Davor sollen aber zunächst die Grundprobleme des deutschen Föderalismus angesprochen werden (Abschnitt 2), bevor auf Möglichkeiten zur Begrenzung der öffentlichen Schulden (Abschnitt 3) sowie auf Probleme des Finanzausgleichs (Abschnitt 4) eingegangen wird. Dabei wird sich zeigen, dass zwar die in der Schweiz gültigen Regelungen nicht einfach auf Deutschland übertragen werden können, dass aber manche der dort erprobten Institutionen so angepasst werden könnten, dass sie auch in Deutschland Erfolg versprechen. Die Arbeit schließt mit einer Zusammenfassung und der Auflistung der meines Erachtens wichtigsten erforderlichen Reformschritte (Abschnitt 5).